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家风康养
应对中国人口老龄化的治理选择
    发布时间:2021-04-26 浏览量:39620次

中国自2000年进入传统意义上的老龄社会已近20年,无论政府还是民众对老龄化已有直接认识,学界研究亦日趋深化,但在很大程度上是用20世纪的思路和方法来应对21世纪的挑战,其治理空间与政策效能已捉襟见肘。在此背景下,应对中国人口老龄化的治理模式无疑要在更新观念和创新制度的基础上跳出传统理论与框架的桎梏,以形成新时代的中国方案。

  应对中国人口老龄化的治理选择

反思老龄社会治理的研究困境

从目前来看,应对老龄化挑战的主要障碍不全是“未富先老”,而是“未备先老”或“慢备快老”,现有治理模式及制度安排对这些变化仍缺乏结构化和系统性的反应及适应,相应治理研究亦存囿限。

首先,应对中国人口老龄化的基础治理理论尚未形成。从中央到地方都已针对老龄工作形成了初步宏观治理格局,但现有涉老制度与政策安排仍未全面脱离“政府主导型”和“管控型”的社会管理模式,诸多问题尚未澄清,这使得应对中国人口老龄化的基础治理理论尚未形成,具体的治理体系尚未落实,因而难以实现从一元主导到多元共治、从查漏补缺到持续发展、从管控维稳到共建共享的治理格局转变。

其次,现有社会认知混沌,存在误判人口及老龄形势的风险。近10年来,如何重新定义老年/老龄化一直是国际学术界关注的前沿。例如,有欧洲学者提出“预期老龄化”,以基于“期望余寿”而不是“已存活年份”来重新审视老龄化。基于这些新的框架及工具重新判断中国乃至全球人口形势会发现,老龄化尽管仍呈上升趋势,幅度却多有缓和,劳动适龄人口比例也大多在21世纪后半叶开始回升。

再次,现有涉老制度与政策安排研究尚未形成中国方案。近年来我国政府和学界已开展多项大规模老龄研究,不同领域的学者从不同学科出发,对中国老龄化议题进行了较为系统的探索,并形成丰富的学理性成果,其中具体的对策研究则相对集中于以生育政策为重点的人口政策调整、与老年人相关的政策调整和单一部门的政策调整等方面。不难想象,这些应用研究仍不同程度地存在着将老龄化视为“问题”或“挑战”的倾向,较多着眼于单项或局部的静态政策问题,尚未形成基于中国思考的整体性框架。

此外,现有研究及实践对人口社会变迁过程中的“不确定性”把握不够。尽管学界对中国人口老龄化的一些基本特征,如基数大、速度快、区域不均衡、高龄老人和失能老人多、空巢化和独居化加剧等正逐步形成共识,但中国的老龄化毕竟仍在不断发展之中,其治理过程尚有一系列“不确定性”需进一步把握。

  应对中国人口老龄化的治理选择

应对人口老龄化的治理思路转变

具体而言,应对人口老龄化的治理思路应首先实现如下转型。

一是从强调“中国特征”向构建“中国优势”转变。中国有强大而稳定的政府,其组织能力和资源配置能力使其在应对养老金等复杂议题时具备较大的灵活性和创新可能性。中国的大国优势与区域多样性也将为老龄社会治理提供宏观战略的施展舞台,并为资源配置提供巨大的灵活性和政策腾挪空间。我们还有悠久的养老、孝老和敬老、尊老文化传统,这些传承数千年的中国文化是中华文明得以延续的重要基础,也将奠定中国式养老的伦理基础,并极大拓展养老资源乃至应对老龄社会的资源格局。应对老龄化的中国治理方案无疑应基于这些“中国特征”,并逐渐将其转换为“中国优势”。

二是从“碎片化管理”向“整体性治理”转变。当前我国的大部制改革、区域联动发展、部门间议事协调机制、基层治理创新,都部分体现了整体性治理的思路,但在老龄领域,从整体性治理视角开展的研究、实践还比较薄弱。我们认为在当前条件下实现老龄社会的“整体性治理”转型应尤其强调公共政策的跨功能性和跨部门性,并以此为基础统筹不同社会子系统的资源以形成合力。一方面,发达国家的实践表明,以某一部门为基础制定的公共政策项目在实施过程中,必须有其他部门的配合与支持,才能达到该政策所要实现的目标。另一方面,整体性治理需要强大的政府、市场和社会(包括家庭和社区),也需要它们之间对相关公共事务的基本认同、信任和亲密无间的合作。

三是从聚焦于“老年人”向强调“全人口全生命周期”转变。与年轻型社会一样,老龄社会也是一种正常的社会形态,只是老年人口超过了传统比重而已。将老龄化问题过度聚焦于为老年人口提供经济保障和公共服务既易造成不必要的社会恐慌情绪,也不符合代际均衡的发展理念。一方面,人口老龄化的巨大惯性决定了老龄社会的应对战略不是一种应急策略,还必须考虑到经济社会的可持续发展。另一方面,“老龄化问题”绝不是“老年人的问题”,未来老年人的健康和医疗保健支出问题在很大程度上需要通过对现在年轻人的健康投资和行为转变来改善,老年人的养老金问题需要通过提高年轻人的劳动生产率和推动老年劳动力的经济参与来缓解,老年照料负担的问题需要给家庭和社区合理而有效的资源投入才能得到良好的解决。人生的不同年龄阶段是相互关联、彼此重叠的过程,只有将个体发展的各个阶段和人口结构的各个层次联系起来考虑,才能夯实老龄社会政策设计的基础。

四是从“以人口变动适应制度”向“以制度变革适应人口”转变。目前社会上较广泛存在着对老龄化的忧虑与恐慌,这些现象所基于的假设是:个体或群体一旦超过60/65岁,将从“生产者”或“劳动力”立即转化为“被抚养者”或“负担人口”。这种片面关注生理年龄的“老年人”和“老龄化”定义,忽视了老龄化的多元性、层次性、阶段性、动态性,以及巨大的个体和群体差异。这不仅始于人们对待“衰老”的粗糙的传统观念,也源于现有涉老政策体系的设计运行仍基于传统的评价指标和政策工具。不仅如此,考虑到我国发展不平衡所呈现的较大区域差异,传统的指标无法反映老龄化对某一区域的真实影响,更难以体现其应对老龄化所具备的资源和能力。有鉴于此,有必要重新定义和定位“老年人”和“老龄化”,科学反映个体老化和人口老龄化的动态过程,突破现有老龄研究的桎梏、转变传统政策干预的套路,并逐步弱化大众对待老龄化的不必要的悲观态度。

战略部署要点及可能的政策选择

目前国家为应对短期的现实养老压力而出台的一系列政策措施无疑非常必要,但考虑到人口老龄化已经成为我国社会的常态,不仅要聚焦于5-10年内的应急策略,更需要为中长期发展战略做好铺垫,不宜轻易“舍远求近”。联系当前实际,我们认为以下几方面是近期战略部署中所不可回避的政策主题。

更新老年定义,扩展政策应对空间并优化社会氛围。目前在推迟退休政策大思路已出台的背景下,政府可以首先尝试把“退休年龄”的提法逐步转变为“领取全额养老金的最低年龄”,以将“退休”的概念与“衰老”的意象脱钩,并与相关政策互动,为重新定义老年及老龄化做好铺垫。此外,中国文化中的死亡忌讳亦导致了在与衰老和死亡相关的问题上,公众参与不足、制度设计趋于保守,学界和政府有必要引导公众正视生命伦理,在关注“优生”的同时也要关注“优死”,高等教育与行业/职业教育中的相关专业应设置涉及生命与死亡伦理的课程,并加强社会宣传教育。

构建常态统筹机制,为推动实现“整体性治理”奠定必要的行政基础。目前国家卫生健康委员会已成为协调我国老龄工作的主导政府部门,但从部委到地方涉及老龄治理的政府机构仍众多。为此,有必要全面梳理我国各级政府、各类机构和各地区在老龄化治理上的资源投入、职权内涵、政策积累和发展目标,建立健全在信息交换与沟通、资源投入和共享、权力与责任调整、决策咨询与参与、政策实施支援体系与网络建设、政策效果评估等方面的跨部门和跨区域协作的行政统筹机制。

重新诠释“计划生育”内涵,加快放开生育限制。随着老龄化的不断深化,如果生育率长期过低,那么任何制度安排都难具持续性。因此应当对“计划生育”基本国策作全新的诠释,尽快从“按政策生育”转型为“家庭自主生育”。在未来的十多年间,中国育龄人群(特别是生育高峰期人群)的数量将快速减少,这为尽快调整生育政策提供了有利的时间窗口。生育政策的进一步调整可以有效遏制出生人口数的大幅下滑,平缓人口结构的过度波动,同时也将降低政府用于限制生育的行政成本,提高民众对政府政策的获得感。

加强代际转移支付研究,并强化对劳动人口的投资。我国当前的社会保险系统正面临“系统老龄化”,因此亟需开展前瞻性的制度设计研究,以保证我国社会保障体系在深度老龄化的过程中长期持续平衡。政府应将已收获的“人口红利”更多地投资于教育、卫生和福利等直接关乎未来人口劳动生产率的部门,并推动建立真正意义上的终身教育(学习)体系,将教育和学习贯穿于各个年龄阶段的群体以及个体生命周期的各个阶段,使劳动力始终保持与社会经济发展相适应的知识和技能水平,以真正落实“积极老龄化”的战略目标。

正视就业模式多元化现象,制定适合老龄社会发展的产业规划。随着物联网、大数据、高速铁路、人工智能、机器人等技术的发展以及网络经济与共享经济等经济形态的创新,传统经济活动、经济组织以及就业模式将经历巨大冲击,并可能在未来的20—30年间重组现有劳动就业市场,这为中老年劳动力的“再就业”和老年产业的发展提供了巨大的发展机遇。在此背景下,公共政策应统筹政府、市场和社会的作用,创造有利的制度和政策环境,积极推动老年产业的快速发展,在此过程中为数量巨大的中老年劳动力提供适合老年人体力和脑力特征、能利用老年人所拥有的人力和社会资本的就业岗位,并避免卷入同年轻劳动力的竞争。鼓励老年人口推迟退休,或在退休以后能够继续通过灵活就业和志愿者服务等方式最大限度地参与社会经济的发展。

强调“医养护结合”,优先并重点解决失能失智老人的长期照护。自2015年底以来,“医养结合”的议题日趋升温。然而对于老年人口中的绝大部分而言,最为迫切需要的并不是以诊断、治疗和手术为主的医疗服务,而是日常生活照料和非治疗性康复护理(如延缓慢性病发展或维持生理机能等),即“长期照护服务”。尤其当前我国老年人口的年龄结构仍非常年轻,20世纪50年代“婴儿潮”期间出生人口进入高龄(80岁及以上)阶段还有15年左右,这是完善我国养老服务体系的重要“窗口期”。在此期间,国家应在“健康中国”的大战略中着重发展老年长期照护服务,强调“医养护结合”,将其定位于“社会服务”而非“医疗服务”。

在重构家庭政策的基础上引导并支持现代家庭建设。支持家庭建设应成为我国老龄化应对中的一个特色以及重点。然而遗憾的是,我国现有的家庭政策及项目存有诸多缺陷,并大体上呈现“去家庭化”与“再家庭化”相博弈的矛盾特征。考虑到中国的老龄化现状,需尽快将生育政策调整与家庭政策完善相协调,国家更应在厘清政府、市场、社会和家庭的责任边界的基础上,尝试以家庭整体作为基本福利对象,推行制定以家庭或家庭户为单位的社会政策,并给予承担养老或抚幼责任的家庭更多关注。对于有养老需求的中低收入乃至贫困家庭给予直接资助,将是中国反贫困战略的重要内容,也是在新型城镇化过程中平衡新农村发展的一个重要方面。

善用“人口红利”,并加强基本公共服务供给的区域均衡研究。我国尚处于收获人口红利的最后“窗口期”,但城乡和区域间人口转变进程和经济发展水平的差异使得不同地区常常面临无法同时满足收获人口红利所需条件的困境,机会窗口开启的时间亦由此在城乡和区域间依次推移,并主要以农村年轻劳动力向城市的流动作为桥梁来兑现红利。政府应当在新型城镇化和户籍制度改革等基础上进一步鼓励有序的人口流动迁移,利用不同地区老龄化程度的差异,采取相应的错位发展策略,尽可能延长不同地区人口机会窗口的开启时期,最大限度地收获最后的传统红利,并将之更多地投入教育和健康事业以使人口红利实现从数量型向质量型的转变。

老龄社会的应对不能离开对不平等现象的持续关注。尽管目前学界对于各类不平等现象在老龄化背景下到底趋于恶化还是趋于弱化尚无定论,但对于这一动态议题无疑需要特别关注,并尤需重视当前的弱势儿童和性别平等问题。中国现有的几千万留守儿童、残疾儿童和贫困儿童的生存和发展状况均堪忧,如果不能尽快改变这一状况,对我国应对人口老龄化的挑战将是一个不利因素。在老龄社会的应对中还需要关注女性群体的权益,由于女性在生理寿命方面的优势,目前我国各地女性平均预期寿命大多较男性长5岁左右,而高龄女性的身体状况和寡居模式又加重了老年女性对公共服务和社会支持系统的依赖,但相关公共政策却基本保持了所谓性别中立,这使得我国男性在医疗与养老公共转移支付等方面相对于女性有绝对优势。我们在制度和政策设计时应加强社会性别研究,避免女性长寿的生理优势转化为老年贫困的社会劣势。

综上所述,中国人口老龄化的应对绝不是一种应急策略,必须更加注重多元主体的整合参与和经济社会的长远发展,在保证治理模式和公共政策可持续性的基础上,将短期目标和中长期发展战略结合起来。有鉴于此,在前述治理模式转型和公共政策应对要点的基础上,笔者认为还应进一步凝聚其共识。首先,人口老龄化给中国社会带来挑战的同时亦蕴藏机遇。其次,中国人口老龄化的治理模式需基于“中国思考”形成“中国方案”。再次,中国当前老龄社会治理需要新理念、新文化和新制度。又次,中国老龄社会治理应尽快形成全球视野。最后,作为一种全新且难以逆转的人口和社会形态,人口老龄化已成为新的基本国情。未来的中国老龄社会应是一个“不分年龄人人共建共治共享”的社会,只有在这样的社会治理格局下才能使每一个体都能够保持身心健康、享有生活保障,并充分参与社会经济发展过程,从而真正化解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。


编辑:汤霜